Das BSG hat am 17.10.2013 ein sehr interessantes Urteil erlassen. Es geht um die Frage was die Verwaltung beim Erlass von eigenen Vorschriften (z. B. Satzungen) beachten muss und wann sie Ihre Kompetenzen überschreitet.

 

Wird in einem Gerichtsverfahren die Vorlage beim Bundesverfassungsgericht gemäß Artikel 100 GG beantragt und dem stattgegeben, handelt es sich um ein sogenanntes Normenkontrollverfahren. Jeder kann somit ein Normenkontrollverfahren beantragen. Allerdings muss die Klage schon sehr gut begründet sein, damit das Bundesverfassungsgericht die Klage zur Entscheidung annimmt.

 

 

BUNDESSOZIALGERICHT Urteil vom 17.10.2013, B 14 AS 70/12 R

 

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1. Zuständig zur Entscheidung des Rechtsstreits ist der erkennende 14. Senat des Bundessozialgerichts (BSG) als Spruchkörper für Angelegenheiten der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Streitigkeiten über die Gültigkeit einer untergesetzlichen Rechtsnorm nach § 22a Abs 1 SGB II im Normenkontrollverfahren gemäß § 55a SGG bilden eine Angelegenheit der Grundsicherung für Arbeitsuchende iS von § 51 Abs 1 Nr 4a SGG auch dann, wenn sie wie hier von einem Bezieher von Leistungen nach dem SGB XII unter Berufung auf nachteilige Auswirkungen der angegriffenen Norm auf seine Ansprüche nach § 35 SGB XII geführt werden.

 

 

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a) Nach der gesetzlichen Konzeption ergehen untergesetzliche Rechtsnormen nach § 22a Abs 1 SGB II auch dann als Vorschriften auf der Grundlage nur des SGB II, wenn sie iS von § 35a Satz 1 Halbs 2 SGB XII nach § 22b Abs 3 SGB II "Sonderregelungen für Personen mit einem besonderen Bedarf für Unterkunft und Heizung enthalten" und dabei die "Bedarfe älterer Menschen berücksichtigt werden" und sie infolgedessen Geltungswirkung für die Leistungen nach § 35 Abs 1 und 2 SGB XII entfalten.Schon nach dem Wortlaut von § 35a Satz 1 Halbs 2 SGB XII liegt die Rechtsgrundlage für die (auch) die Bindungswirkung nach dem SGB XII auslösenden Festsetzungen von Normen iS von § 22a Abs 1 SGB II ausschließlich in § 22b Abs 3 SGB II und nicht in einer eigenständigen Anordnung des SGB XII. Auch ansonsten enthält das SGB XII keine Regelung vergleichbar der des § 22a Abs 1 SGB II, die als selbstständige Befugnis zur Einführung einer untergesetzlichen Normgebung für die Unterkunftsleistungen nach dem SGB XII anzusehen sein könnte. Wie die Materialien erweisen, folgte das der bewussten Entscheidung, den Sozialhilfeträgern insoweit keine eigene Satzungsermächtigung zu erteilen (BT-Drucks 17/3404 S 126).

 

 

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Systematisch im Einklang damit ist die Normenkontrolle nach § 55a SGG nur eröffnet für die Gültigkeit von Satzungen oder anderen im Rang unter einem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, "die nach § 22a Absatz 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch und dem dazu ergangenen Landesgesetz erlassen worden sind". Auch das lässt sich nur dahin verstehen, dass nach der Vorstellung des Gesetzgebers untergesetzliche Normen iS von § 22a Abs 1 SGB II ungeachtet ihrer Bindungswirkungen für das SGB XII in formaler Hinsicht ausschließlich dem Rechtskreis des SGB II zuzuordnen sind.

 

 

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c) Bestätigt wird dies weiter durch die Ausgestaltung des Normenkontrollverfahrens nach § 55a SGG im Übrigen, wie es durch das RBEG/SGB II/SGB XII-ÄndG eingeführt worden ist (zu den Motiven insoweit vgl BT-Drucks 17/3404 S 131). Zu entscheiden über Anträge nach § 55a SGG ist danach von den LSG - im ersten Rechtszug (§ 29 Abs 2 Nr 4 SGG) - in jeweils zu bildenden eigenen Senaten (§ 31 Abs 2 SGG idF des RBEG/SGB II/SGB XII-ÄndG). Für deren Besetzung mit ehrenamtlichen Richtern ist in den Materialien verwiesen auf die Besetzung der Kammern für Angelegenheiten der Grundsicherung für Arbeitsuchende (BT-Drucks 17/3404 S 131 mit Verweis auf § 12 Abs 5 Satz 1 SGG in der bis zum 24.10.2013 geltenden Fassung des Gesetzes zur Änderung des Sozialgerichtsgesetzes und des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 26.3.2008, BGBl I 444). Auch das belegt zum einen, dass sich die Spruchkörperzuständigkeit in Verfahren nach § 55a SGG allein nach dem Angriffsgegenstand richtet, maßgeblich also nur ist, ob es sich um eine "nach § 22a Absatz 1 des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch und dem dazu ergangenen Landesgesetz" erlassene Norm handelt oder nicht.Zum anderen erweisen die Vorstellungen über die Besetzung der hierfür zu bildenden Senate, dass Antragsverfahren nach § 55a SGG als Angelegenheiten der Grundsicherung für Arbeitsuchende auch dann anzusehen sind, wenn die Antragsteller im Leistungsbezug nach dem SGB XII stehen.

 

 

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Auf diese Sperrwirkung beschränken sich die Folgen des angegriffenen Urteils indes nicht. Nach dessen tragenden Gründen kann sich vielmehr der Antragsteller in der Sache dem Antragsgegner gegenüber darauf berufen, dass § 6 WAV in der zur Überprüfung gestellten Fassung keine Regelung zur Berücksichtigung der Bedarfe älterer Menschen iS von § 35a Satz 1 SGB XII trifft und die WAV deshalb - anders als dieser meint - auf ihn keine Anwendung findet. Diese Wirkung kommt der einen Normenkontrollantrag gegen eine Satzung ablehnenden Entscheidung nicht nur in einem erneuten Normenkontrollverfahren, sondern in jedem Verfahren zwischen den Beteiligten zu, bei dem es auf die Gültigkeit dieser Satzung ankommt (vgl zu § 47 Verwaltungsgerichtsordnung <VwGO>: BVerwG Beschluss vom 2.9.1983 - 4 N 1/83 - BVerwGE 68, 12, 15 unter Hinweis auf BGH Urteil vom 8.5.1980 - III ZR 27/77 - BGHZ 77, 338; vgl auch BVerwG Beschluss vom 10.5.1995 - 8 B 32/95 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr 71). Ungeachtet der Erfolglosigkeit des Normenkontrollantrags des Antragstellers muss der Antragsgegner deshalb nach dem Urteil des LSG besorgen, dass ihm in der Sachejedenfalls im Verhältnis zum Antragsteller bei Eintritt der Rechtskraft der Entscheidung des LSG (§ 141 Abs 1 Nr 1 SGG) in nachfolgenden Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren über von ihm zu gewährende Leistungen nach § 35 SGB XII die Berufung auf die WAV versagt ist. Das begründet eine die Zulässigkeit seiner Revision rechtfertigende Beschwer.

 

 

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Antragsbefugt für Normenkontrollanträge nach § 55a SGG ist gemäß dessen Abs 2 Satz 1 jede natürliche Person, "die geltend macht, durch die Anwendung der Rechtsvorschrift in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden".Diese Voraussetzungen sind im Wesentlichen wörtlich (zu Unterschieden Keller in Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG, 10. Aufl 2012, § 55a RdNr 7) den entsprechenden Anforderungen in § 47 Abs 2 Satz 1 VwGO für das verwaltungsgerichtliche Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO entnommen, das im Gesamten Vorbild für § 55a SGG war (vgl BT-Drucks 17/3404 S 132; Krauß, Sozialrecht aktuell 2011, 144, 147 f; Luik in Hennig, SGG, § 55a RdNr 3, Stand der Einzelkommentierung Mai 2013). Diese Übereinstimmung auch der Zulässigkeitsvoraussetzungen schließt es aus, dass der Gesetzgeber den Zugang zum Normenkontrollverfahren nach § 55a SGG an andere und insbesondere strengere Anforderungen hat binden wollen als sie für die Normenkontrolle nach § 47 VwGO gelten. Maßgebend auch für die Auslegung von § 55a Abs 2 Satz 1 SGG ist damit, dass die Zugangsvoraussetzungen für das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO den Anforderungen an die Klagebefugnis nach § 42 Abs 2 VwGO nachgebildet sind (vgl BT-Drucks 13/3993 S 10) und deshalb ständiger Rechtsprechung des BVerwG zufolge an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs 2 Satz 1 VwGO keine höheren Anforderungen zu stellen sind als nach § 42 Abs 2 VwGO (stRspr; vgl zuletzt nur BVerwG Urteil vom 18.4.2013 - 5 CN 1/12 - BVerwGE 146, 217 RdNr 16 mwN). Auch im Antragsverfahren nach § 55a SGG fehlt es an der Antragsbefugnis daher nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (zu § 47 Abs 2 Satz 1 VwGO stRspr; vgl nur BVerwG, aaO, mwN; ebenso für § 55a Abs 2 Satz 1 SGG Luik in Hennig, SGG, § 55a RdNr 23, Stand der Einzelkommentierung Mai 2013; Keller in Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG, 10. Aufl 2012, § 55a RdNr 7; Hintz in Hintz/Lowe, SGG, 2012, § 55a RdNr 12 ff).

 

 

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5. Die Wahrnehmung der Normsetzungskompetenz nach § 22a Abs 1 SGB II erfordert die realitätsgerechte Erfassung des Unterkunftsbedarfs in gleicher Weise, wie es der Verwaltung bei der Bestimmung des abstrakt angemessenen Unterkunftsbedarfs nach § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II vorgegeben ist.

 

 

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d) Diese Maßgaben gelten für die untergesetzliche Normsetzung nach §§ 22a bis 22c SGB II nicht anders. Schon der Gesetzeswortlaut bietet keinen Anhalt dafür, dass den Normgebern insoweit andere und von den Gerichten nur in reduziertem Maß gerichtlich zu kontrollierende Spielräume zustehen könnten als der Verwaltung. Im Gegenteilsind die Vorgaben zum Vergleichsmaßstab (§ 22a Abs 3 Satz 1 SGB II), zu den Norminhalten (§ 22b Abs 1 SGB II), zur Datengrundlage (§ 22c Abs 1 SGB II) und den Begründungsanforderungen (§ 22b Abs 2 Satz 1 und 2 SGB II) im Einzelnen in so enger Anlehnung an die Rechtsprechung zu § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II gefasst, dass unterschiedliche Konkretisierungsaufträge und/oder Entscheidungsspielräume im Verhältnis zwischen untergesetzlicher Normsetzung einerseits und verwaltungsmäßigem Vollzug andererseits durch den Gesetzeswortlaut nicht zu belegen sind (ebenso Krauß, Sozialrecht aktuell 2011, 144, 146). Soweit demgegenüber nach den Materialien die Zielvorgabe des § 22a Abs 3 Satz 1 SGB II nur als ein für die objektive Rechtmäßigkeit der Normsetzung unbeachtlicher Programmsatz anzusehen sein soll (vgl BT-Drucks 17/3404 S 100; dem folgend auch Piepenstock in jurisPK-SGB II, 3. Aufl 2012, § 22a RdNr 36), hat dies jedenfalls im Normtext selbst keinen hinreichenden Niederschlag gefunden (gegen diese Qualifizierung auch Knickrehm in Kreikebohm/Spellbrink/Waltermann, Kommentar zum Sozialrecht, 3. Aufl 2013, §§ 22a-22c SGB II RdNr 9; Berlit in Münder, LPK-SGB II, 5. Aufl 2013, § 22a RdNr 26; Luik in Eicher, SGB II, 3. Aufl 2013, § 22a RdNr 11). Das lässt sich auch nicht darauf stützen, dass der untergesetzlichen Normsetzung durch § 22a Abs 3 Satz 2 SGB II die Berücksichtigung von Folgewirkungen aufgegeben ist, die sich uU als Maßstab der Angemessenheitsbestimmung nach § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II nicht notwendig alle wiederfinden. Auch wenn über die Bedeutung dessen hier nicht im Einzelnen zu befinden ist, trägt das jedenfalls nicht den Schluss, dass die nach § 22a Abs 3 Satz 1 SGB II für die Normgebung maßgeblichen Verhältnisse des örtlichen Wohnungsmarktes durch wertende Entscheidung der Normgeber ersetzt werden könnten.

 

 

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Die Normsetzungsermächtigung der untergesetzlichen Normgeber durch § 22a Abs 1 SGB II eröffnet solche Spielräume gleichfalls nicht(so aber wohl Groth in Groth/Luik/Siebel-Hufmann, Das neue Grundsicherungsrecht, 1. Aufl 2011, RdNr 367). In der Wahrnehmung dieser Ermächtigung konkretisieren die Normgeber in gleicher Weise wie die Verwaltung die die Unterkunft als Teil des physischen Existenzminimums umfassende verfassungsrechtliche Garantie des menschenwürdigen Existenzminimums aus Art 1 Abs 1 iVm Art 20 Abs 1 Grundgesetz (<GG>, vgl BVerfG Urteil vom 9.2.2010 - 1 BvL 1/09 ua - BVerfGE 125, 175, 223 = SozR 4-4200 § 20 Nr 12 RdNr 131 mwN) und haben deshalb die dafür maßgebenden verfassungsrechtlichen Vorgaben zu beachten. Nach der Kompetenzordnung des GG sind demgemäß die Wertentscheidungen über die Leistungshöhe mit Blick auf den Entwicklungsstand des Gemeinwesens und die bestehenden Lebensbedingungen allein dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten (vgl BVerfG, aaO, S 222 ff bzw RdNr 133 ff). Soweit dazu von Verfassungs wegen die soziale Wirklichkeit zu erfassen ist, unterliegt schon er strikten Anforderungen (vgl BVerfG, aaO, S 224 ff bzw RdNr 138 ff). Um so weniger können von diesen Anforderungen die freigestellt werden, von denen die gesetzgeberischen Vorgaben administrativ umzusetzen sind.Das können auch die untergesetzlichen Normgeber nach § 22a Abs 1 SGB II nicht für sich beanspruchen. Sie sind zwar in besonderer Weise mit den Verhältnissen vor Ort vertraut und können deshalb bessere Kenntnis von den Gegebenheiten auf dem örtlichen Wohnungsmarkt haben als dies aus der Bundesperspektive möglich wäre (vgl BT-Drucks 17/3404 S 100). Zu eigenen wertenden Entscheidungen sachlich-politischer Art über den zur Gewährleistung des menschenwürdigen Existenzminimums zu deckenden Unterkunftsbedarf reicht indes ihre demokratische Legitimation nicht. Wertsetzungen solcher Art sind ausschließlich dem parlamentarischen Gesetzgeber selbst vorbehalten (vgl BVerfG, aaO, S 224 ff bzw RdNr 138).

 

 

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In keinem geringeren Maß als es der Verwaltung nach § 22 Abs 1 Satz 1 SGB II vorgegeben ist, haben demgemäß auch die untergesetzlichen Normgeber nach § 22a Abs 1 SGB II die soziale Wirklichkeit im Hinblick auf den Unterkunftsbedarf zeit- und realitätsgerecht zu erfassen und dazu auf Verfahren zurückzugreifen, die zu dessen Bemessung im Grundsatz tauglich sind(ebenso Luik in Eicher, SGB II, 3. Aufl 2013, § 22a RdNr 9 ff; Berlit in Münder, LPK-SGB II, 5. Aufl 2013, § 22a RdNr 6 f; Krauß, Sozialrecht aktuell 2011, 144, 146). Unzulässig auch für die Normsetzung nach den §§ 22a bis 22c SGB II dagegen sind Schätzungen pauschaler Werte "ins Blaue hinein" ohne gesicherte empirische Grundlage; sie laufen dem verfassungsrechtlichen Auftrag zu realitätsgerechter Ermittlung zuwider (vgl BVerfG Urteil vom 9.2.2010 - 1 BvL 1/09 ua - BVerfGE 125, 175, 237 = SozR 4-4200 § 20 Nr 12 RdNr 171).

 

 

 

 

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